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ET SI NOUS PARLONS DE FISCALITÉ AUJOURD’HUI

Posted at février 12, 2017 | By : | Categories : Blog,Etude d'impactes | Commentaires fermés sur ET SI NOUS PARLONS DE FISCALITÉ AUJOURD’HUI

INTRODUCTION

Les pays d’Afrique subsaharienne se caractérisent par un faible développement humain et ‬par une forte incidence de la pauvreté. Pour la plupart, ces pays ne parviennent pas à développer de ‬manière efficiente une offre de biens publics qui contribuerait à une ‭réduction rapide de la pauvreté‬‬.

Afin de pallier cette difficulté, les pays africains se sont engagés dans‭ des actions destinées à ‬‬élargir les différentes composantes de leur‭ espace budgétaire (Heller, 2005 ; Chambas ‭et alii, 2006). ‬‬

Ainsi, dans l’objectif de renforcer le niveau de ses recettes fiscales centrales et de réduire les ‬‬distorsions fiscales, ils ont mis ‭en œuvre des réformes fiscales et modernisé l’administration de ‬l’impôt.

Dans notre papier nous allons parler exclusivement de la TVA et de la transition fiscale.

PROBLÉMATIQUE
‬Les ressources locales propres (RLP) sont définies comme l’ensemble des ressources fiscales, les taxes et redevances des collectivités ‭locales dont la mobilisation ne dépend pas d’une ‬décision discrétionnaire des autorités publiques centrales.

Les ressources locales propres comprennent :

•‭ l’ensemble des recettes fiscales recouvrées au profit des collectivités locales, y compris les ‬ressources fiscales rétrocédées pa‭r l’Etat central, ‭partagées ou non, ‬‬

•‭ l’ensemble des recettes non fiscales (redevances‭, droits et place de marché, amendes, droits afférents aux actes de chancellerie et d’Etat Civil).‬ En revanche, les subventions et transferts de‭ l’Etat central ne constituent pas des ressources ‬locales propres car elles sont déterminées par ‭une décision de l’Etat central, très largement ‬discrétionnaire et susceptible ‭de changements à court terme.‭ De même, les ressources de ‬‬financement (dons et emprunts externes ou internes) ‭ne sont pas de nature fiscale, ni ne sont ‬assimilables à des taxes ou redevances.

Elles ‭ ne sont donc pas comprises dans le champ de‬ l’analyse. ‬‬

La mobilisation des ressources publiques constitue un besoin crucial qui contribue significativement à la conduite et à la réussite de la politique économique. Il s’agit d’une préoccupation particulièrement forte dans les pays en développement.

En effet, ces économies sont caractérisées par des retards importants notamment dans les domaines des infrastructures et de l’énergie qui requièrent des investissements très coûteux impactant lourdement sur leurs finances publiques toutefois, selon la nature des revenus, des contraintes peuvent peser sur leur mobilisation optimale. A cet égard, une lecture de la composition des ressources publiques est nécessaire afin de comprendre les limites à leur accroissement.

En effet, le Gouvernement dispose de recettes fiscales prélevées auprès des agents économiques, des dons provenant de l’extérieur, de l’aide publique au développement et de l’endettement. La conjoncture internationale défavorable rend de plus en plus incertains les appuis venant de l’extérieur tandis que les possibilités d’extension de ressources par l’endettement sont à envisager avec prudence et restent par conséquent limitées. Ainsi parmi les sources de revenus disponibles, celle que l’Etat maîtrise le mieux correspond aux recettes fiscales .

I. LA TRANSITION FISCALE

Pour nombre d’analystes, l’existence de secteurs informels importants (Schneider, 2000) constitue un obstacle dirimant pour une application efficace de la TVA. Ainsi, selon Emran et Stiglitz (2002), dans les pays à secteur informel important, la TVA sera à l’origine de fortes distorsions intersectorielles et il n’est alors pas évident que la substitution de TVA aux tarifs permette une réduction des distorsions fiscales et entraîne une amélioration du bien-être collectif.

L’obstacle constitué par un secteur informel important ne peut être sous-estimé et des mesures doivent être adoptées pour permettre une fiscalisation de ces activités (Araujo Bonjean et Chambas, 2005).
Curieusement, l’étroitesse de l’assiette légale des TVA dans les PED, obstacle tout aussi important à une transition fiscale réussie, n’est pas ou peu pris en considération.

Les régimes de TVA des pays d’ASS ont été profondément modernisés et adaptés (Ebrill et al. 2002). Ainsi, dans la plupart des pays, ont été mises en place des TVA à taux unique et à seuil d’assujettissement élevé. Ces deux caractéristiques allègent de manière considérable la charge d’administration et les coûts de gestion de la TVA à la fois pour les administrations fiscales mais aussi pour les entreprises.

Le taux unique facilite la passation des écritures comptables et le contrôle de la TVA. Quant au seuil d’assujettissement élevé (Keen et Mintz, 2004), il permet aux administrations fiscales de concentrer leurs efforts sur un nombre réduit de contribuables, collecteurs de TVA sans entraîner pour autant la perte de montants significatifs de recettes de TVA en raison de la forte concentration du potentiel de recettes de TVA au niveau des entreprises les plus importantes. Un seuil d’assujettissement relativement élevé évite aussi de contraindre des entreprises de petite taille, souvent à faible capacité administrative, à satisfaire des obligations déclaratives complexes.

D’un point de vue théorique, l’assujettissement de l’ensemble des biens et services d’une économie à la TVA permet une grande neutralité économique de cet impôt puisque son effet est essentiellement d’augmenter l’ensemble des prix à la consommation à proportion du taux de la TVA, tandis qu’en raison de la déductibilité de la TVA, le coût des biens et services utilisés comme consommations intermédiaires reste inchangé. Cette taxation sur une assiette élargie à l’ensemble des consommations permettrait aussi une forte augmentation des recettes de TVA, elle toucherait alors des biens de très large consommation dont le poids est important, voire prépondérant, dans la consommation finale et dont l’élasticité de la demande par rapport au prix est faible l’élasticité de la demande par rapport au prix peut…

Bien évidemment, il est essentiel d’évaluer l’impact économique et social d’un tel élargissement de l’assiette de la TVA, qui romprait avec une longue tradition d’exonération rendue possible du point de vue budgétaire par l’importante contribution passée des recettes tarifaires.

I.1 L’impact économique de l’assujettissement à la TVA des produits de base

Contrairement à une opinion répandue, l’exonération de TVA constitue le plus souvent un handicap pour le producteur local :

la TVA affectant les consommations intermédiaires nécessaires à l’élaboration du produit local exonéré n’est pas déductible et constitue de ce fait un coût définitif. Le producteur local supporte une rémanence de TVA, alors que les importations concurrentes ne subissent aucune charge de TVA.

Le producteur local, notamment le producteur agricole, subit du fait de l’exonération de TVA une protection effective négative qui abaisse parfois très fortement son revenu (Araujo Bonjean et Chambas, 2002). Cette situation de déprotection des producteurs du fait des exonérations de TVA est devenue particulièrement insupportable pour deux raisons essentielles.

Tout d’abord, les producteurs locaux voient leur protection tarifaire diminuer alors qu’avant cette protection tarifaire compensait la déprotection causée par l’exonération de TVA et permettait d’aboutir le plus souvent à une protection effective globale positive.

De plus, dans le contexte actuel de la mondialisation, toute distorsion au détriment des productions locales stimule l’importation de marchandises très compétitives adaptées à des marchés à faible pouvoir d’achat : nombre de producteurs africains (riziculteurs, éleveurs de volailles, fabricants de bougies, de savon, etc.) sont victimes de ce phénomène.

I.1.1. Les effets sur les prix à la consommation :

Pour un bien de base échangeable, l’assujettissement à la TVA se traduit par une augmentation du prix à l’importation égal au taux de TVA. Pour les produits échangeables, on peut supposer que le prix à l’importation, TVA incluse, détermine le prix interne à la consommation. Avec l’assujettissement à la TVA du produit, les consommateurs de biens de base échangeables subiront une augmentation des prix égale au montant de la TVA. Les biens transformés auparavant exonérés, comme le pain ou autres préparations alimentaires non importées en l’état, verront leur prix augmenter dans une moindre proportion car l’assujettissement à la TVA permettra de supprimer les rémanences parfois importantes de TVA consécutives à l’exonération de TVA (par exemple, les rémanences de TVA sur la fabrication du pain).

I.1.2. Les effets sur le revenu des producteurs :

A minima, les producteurs de produits agricoles et de biens de base ne sont plus handicapés par des rémanences de TVA et, sauf captation de l’avantage par d’autres intervenants dans la filière de production, la rémunération des producteurs devrait augmenter. Pour certaines filières locales de production non assujetties (produits vivriers commercialisés par des non-assujettis), un fort avantage est obtenu. De ce point de vue, l’extension de l’assiette de la TVA aux biens alimentaires devrait réduire de manière sensible la pauvreté car, dans la plupart des pays africains, la pauvreté est avant tout un phénomène rural affectant les producteurs agricoles, dont la grande majorité est non assujettie à la TVA et a vocation à demeurer non assujettie.

I.2. Les effets à travers le budget :

Dans la mesure où les dépenses publiques sont gérées de manière efficace et permettent effectivement une réduction de la pauvreté, la préservation du niveau des ressources publiques et donc de celui de l’offre de biens publics est socialement désirable. De plus, toute augmentation du déficit budgétaire peut se traduire par des phénomènes (inflation, accumulation d’arriérés) également néfastes pour les catégories les plus défavorisées. Enfin, dans une vue restreinte à la TVA, un rendement brut plus élevé de cet impôt devrait favoriser le bon fonctionnement des remboursements de TVA, qui constituent une condition fondamentale à la neutralité économique de la TVA.

II. Les conditions d’un élargissement de l’assiette de la TVA :

L’assujettissement à la TVA des biens de base constitue une réforme majeure qui modifie de manière importante la distribution des revenus entre catégories sociales. Les perdants directs de la réforme sont les consommateurs urbains. Les gagnants de la réforme devraient être les producteurs agricoles souvent « sans voix.»

Une réforme aussi importante qu’un élargissement de TVA aux biens de base peut susciter une opposition d’autant plus forte que l’opinion publique va percevoir spontanément les effets néfastes de la réforme et que la fiscalité constitue facilement un argument fédérateur des oppositions aux autorités en place. Il serait présomptueux de prétendre cerner ici l’ensemble des conditions à remplir pour que l’élargissement de l’assiette de la TVA soit acceptable :

l’alchimie de l’impôt est trop complexe pour cela. Cependant, l’expérience tirée de divers pays, notamment de l’expérience récente du Niger, montre qu’il est essentiel de satisfaire certaines conditions pour accroître la probabilité d’une réforme réussie.

II.1. Le choix d’un contexte favorable :

L’élargissement de l’assiette de la TVA doit tenir le plus grand compte du contexte socio-économique. Toute mesure fiscale et a fortiori une mesure conduisant à la taxation de la consommation de biens de base risque de susciter de très fortes réactions sociopolitiques.

Il est essentiel d’agir dans une période propice exempte de chocs, d’échéances électorales délicates, etc. Ainsi, afin de minimiser le choc apparent de la réforme, il est certainement judicieux de mettre en œuvre la réforme dans une période de stabilité, voire de baisse des prix internationaux des biens de base exprimés en monnaie locale. Dans les pays en cours de libéralisation tarifaire, il est souhaitable pour des produits en cours de libéralisation de combiner une réduction de tarif avec l’assujettissement à la TVA ; on réduirait ainsi l’effet net de l’élargissement de l’assiette de la TVA.

II.2. Une bonne gouvernance :

Étant un impôt indirect collecté en amont du consommateur, la TVA en régime de croisière est un impôt largement indolore pour le consommateur. La promotion du civisme fiscal concerne alors surtout un faible effectif d’opérateurs économiques collectant ou ayant vocation à collecter la TVA. Un élargissement important d’assiette de la TVA vers les biens de base implique un changement fondamental de la répartition de la charge fiscale et du fait du changement ainsi introduit, la TVA devient un impôt, dont le poids est fortement ressenti par les consommateurs. L’acceptation de la réforme implique la promotion du civisme fiscal des consommateurs.

Il convient alors de surmonter le rejet général de l’impôt en Afrique, fondé notamment sur la mauvaise gouvernance des finances publiques. Sans aucun doute, l’amélioration de la qualité des dépenses publiques constitue une condition essentielle pour mettre en place un impôt sur la consommation des produits de base.

II.3. Les évaluations de dépenses fiscales :

Le niveau des recettes fiscales des pays africains est érodé par des exonérations diverses en très grand nombre adoptées à la requête de groupes de pression à des fins d’incitation économique et sociale. La multiplication des exonérations, leur superposition ont rendu les systèmes fiscaux extraordinairement complexes. Une tâche fondamentale « évidente », condition d’une transparence de plus en plus exigée (Brixi, 2004) est de recenser l’ensemble des exonérations, d’évaluer leur impact sur les recettes (évaluation de la dépense fiscale).

Il convient à partir des éléments d’informations ainsi réunis d’apprécier si les dépenses fiscales et les difficultés d’application de l’impôt consécutives aux exonérations de TVA sont justifiées économiquement et socialement.

Il est aussi d’apprécier si des moyens alternatifs comme des subventions directes ciblées ne présentaient pas une meilleure efficacité pour atteindre les objectifs visés.

À ce jour, les évaluations de dépenses publiques étaient principalement réservées aux pays développés. L’expérience du Maroc, qui va produire un rapport sur la dépense publique annexé à la Loi de finances 2006, a démontré la faisabilité d’une telle démarche dans des pays en développement.

II.4. Les études d’impact de la réforme :

Afin d’éviter les réactions de rejet a priori et de permettre la définition d’une politique pertinente, il est essentiel que les effets de l’élargissement de l’assiette de la TVA fassent l’objet d’études d’impact quantifiées, aussi rigoureuses que possible. La méthodologie utilisée par ces études doit permettre la production de résultats accessibles à l’ensemble des décideurs.

Une diffusion adaptée des résultats de ces études en direction de l’opinion publique doit être soigneusement préparée. Ces études peuvent permettre d’identifier les groupes touchés de manière négative et de prévoir si nécessaire des mesures de compensation.

Elles doivent aussi mettre clairement en évidence les avantages d’un élargissement de la TVA pour d’autres groupes. Par exemple, il est essentiel que les producteurs bénéficiaires de cette réforme en perçoivent clairement l’avantage : ils accepteront plus facilement l’assujettissement à la TVA de leur production et agiront en faveur de la réforme auprès des autorités. À cet égard, la politique de réforme fiscale peut être facilitée quand les producteurs sont organisés.

La composition et le calendrier du programme d’élargissement de la TVA doivent être soigneusement préparés. Il s’agit d’éviter des chocs excessifs et des incohérences. Ainsi, la suppression d’exonération de TVA relatives aux consommations intermédiaires doit avoir pour corollaire l’assujettissement du produit afin de permettre l’application du mécanisme de déductibilité.

CONCLUSION :

La corruption peut avoir des effets négatifs sur la performance de recouvrement de recettes publiques. En effet, un niveau élevé de corruption a tendance à compromettre la performance des entités de recouvrement de recettes fiscales (Davoodi et Tanzi, 2000) les facteurs à l’origine de la contreperformance du recouvrement de la TVA pourraient être notamment l’évasion fiscale mais également les facilités accordées par l’Etat sous forme d’exonérations au titre de la TVA.

Ces raisons présumées appellent des recommandations allant dans le sens d’une meilleure prise en compte du secteur informel, d’un renforcement du contrôle fiscal et d’une rationalisation des dépenses fiscales.

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Nasser KEITA, Ph.D
Directeur du Laboratoire de Recherche Économique et Conseils (LAB-REC) www.lab-rec.org

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